重庆高院裁判：土地征收的法定实施主体—龙方木、吕修学诉永川区政府、永川区规资局请求确认强拆行为违法案

【裁判文书】

重庆市高级人民法院

行 政 判 决 书

（2019）渝行终514号

上诉人（一审原告）龙方木，男，汉族，住重庆市永川区胜利路办事处丰田村黄泥坡村民小组。

上诉人（一审原告）吕修学，女，汉族，住重庆市永川区胜利路办事处丰田村黄泥坡村民小组。

共同委托代理人吕修奎，男，汉族，身份证住址重庆市永川市双竹镇石脚迹村新院子小组，系吕修学之弟。

被上诉人（一审被告）重庆市永川区人民政府。

法定代表人张果，区长。

委托代理人张学平，重庆市永川区人民政府工作人员。

被上诉人（一审被告）重庆市永川区规划和自然资源局。

法定代表人蒋勇，局长。

委托代理人白中奎，重庆市永川区规划和自然资源局工作人员。

委托代理人张建，重庆索通律师事务所律师。

一审第三人重庆市永川区兴永建设发展有限公司，住所地重庆市永川区凤凰大道777号，统一社会信用代码：91500118781553037M。

法定代表人王寒峰，董事长。

一审第三人重庆渝奥工程项目管理有限公司，住所地重庆市沙坪坝区柏树村23-2-7-1号，统一社会信用代码：91500106663596108G。

法定代表人陈昌容，总经理。

龙方木、吕修学因诉重庆市永川区人民政府（简称永川区政府）、重庆市永川区规划和自然资源局（简称永川区规资局，原重庆市永川区国土资源和房屋管理局简称原永川区国土房管局，现已撤销，其职能整合入重庆市永川区规划和自然资源局）、一审第三人重庆市永川区兴永建设发展有限公司（简称兴永建司）、一审第三人重庆渝奥工程项目管理有限公司（简称渝奥公司）请求确认强拆行为违法一案，不服重庆市第五中级人民法院（2018）渝05行初628号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2019年12月10日公开开庭进行了审理。龙方木、吕修学委托代理人吕修奎，永川区政府委托诉讼代理人张学平，永川区规资局委托诉讼代理人白中奎、张建到庭参加诉讼，一审第三人兴永建司、渝奥公司经传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院审理查明，2017年6月12日，重庆市人民政府（简称市政府）作出《重庆市人民政府关于永川区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2017〕664号），该批复载明：同意你区将胜利路街道丰田村黄泥坡村民小组等2个村4个村民小组集体农用地10.1003公顷（其中耕地8.0618公顷）转为建设用地并予以征收，另征收集体建设用地0.5530公顷。2017年7月28日，永川区政府作出《重庆市永川区人民政府关于征收集体土地的公告》（永川府征公〔2017〕45号），对征地有关事宜进行了公告。同年8月8日，原永川区国土房管局发布《关于征胜利路街道丰田村黄泥坡村民小组等2个村4个村民小组集体土地的补偿安置方案的公告》（永国房征补公〔2017〕44号），将其拟定的征地补偿安置方案进行了公告。同年8月24日，原永川区国土房管局向永川区政府报送《关于实施城市规划建设征地拆迁补偿安置实施方案的请示》（永国房文〔2017〕271号）。同年9月4日，永川区政府作出《重庆市永川区人民政府关于实施城市规划建设征地拆迁补偿安置实施方案的批复》（永川府地〔2017〕184号），同意实施前述补偿安置方案。龙方木、吕修学取得有《乡村房屋所有权证》（永乡房产字第1040256号）载明：所有权人：龙方木；共有权人：吕修学；建筑面积：176.51平方米；结构：砖混结构2层8间；房屋用途：住宅；房屋坐落：胜办处潮水村六社，后因建制调整，潮水村六社现为重庆市永川区胜利路街道办事处丰田村黄泥坡村民小组。该房屋在此次征地红线范围内。

龙方木、吕修学与原永川区国土房管局经多次协商，均未能就征地安置补偿达成一致意见。2017年12月8日，原永川区国土房管局向龙方木、吕修学作出《责令交出土地告知书》（永国房告〔2017〕23号），要求龙方木、吕修学户限期交出已征收的土地。2017年12月18日，原永川区国土房管局向龙方木、吕修学作出《责令交出土地决定书》（永国房决字〔2017〕23号）并于同日送达，该决定书责令龙方木、吕修学户在收到该决定书之日起15日内，搬迁腾空批准征收土地上的房屋，交出已被征收的土地。

龙方木、吕修学未对安置方式进行选择。2018年2月12日，原永川区国土房管局将两种安置方式中安置补偿金额较高的货币安置方式计算的补偿费546179.16元以定期存单存入重庆市农村商业银行（账号：1803020126100351142，户名：龙方木）。2018年2月13日，原永川区国土房管局向龙方木、吕修学作出《催领通知》并于同日送达，该通知要求龙方木、吕修学到永川区胜利路街道办事处或重庆市永川区土地房屋征收中心完善相关手续并领取该补偿款。

另查明，本案所涉龙方木、吕修学所有的房屋于2018年6月22日被强制拆除。在本案诉讼过程中，永川区政府、永川区规资局及兴永建司、渝奥公司均否认实施了龙方木、吕修学所诉称的强制拆除行为。龙方木、吕修学不服，诉至法院，请求确认永川区政府、原永川区国土房管局于2018年6月22日强制拆除龙方木、吕修学所有的房屋的行政行为违法。

一审法院认为，根据《中华人民共和国物权法》第四条之规定，国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。为有效保护权利人的合法物权，我国建立了民事、刑事和行政诉讼三种救济渠道，分别救济因民事侵权、刑事犯罪和行政侵权而造成的物权损失。本案中，龙方木、吕修学诉称其农村房屋被非法实施强拆。因涉案房屋在被强制拆除前已被纳入征地范围，征地程序业已启动，且龙方木、吕修学在事发后也及时向公安机关报警，公安调查材料显示该房屋被拆除系政府行为，故龙方木、吕修学选择通过行政诉讼救济其物权并无不当。其所诉称的行为，根据法理当属行政事实行为，相对于行政法律行为，不以设定、变更、消灭相对人在行政法上的权利义务为目的，但行政机关在行政过程中针对相对人所实施的职权行为，客观上对相对人财产有造成损害的可能，应当纳入行政诉讼受案范围接受司法审查，方能更好地保护公民、法人和其他组织的合法权益。

一、关于本案适格被告如何确定的问题。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第二项之规定，提起行政诉讼应当有明确的被告。在立案登记制背景下，起诉人在起诉无书面决定的事实行为时，只要能够提供初步证据证明事实行为存在且极有可能系起诉状所列被告实施，即应当视为已经初步履行了适格被告的举证责任。本案中，龙方木、吕修学将永川区政府、永川区规资局列为共同被告，即是认为两被告共同实施了所述事实行为。为达到该证明目的，龙方木、吕修学在举证期限内举示了网站新闻、扫黑除恶举报线索核查结果告知书、征地公告及询问笔录等证据。但是，上述证据仅能证明龙方木、吕修学的房屋被强制拆除系政府行为，无法证明该行为系由永川区政府、永川区规资局共同实施。

在两被告均否认实施了龙方木、吕修学所诉事实行为，且也未举示任何证据证明涉案房屋系在其不知情的情况下由其他主体所实施，只能依据相关法律法规进行推定。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。由此可知，征地程序由多个法定环节组成，市、县人民政府及土地行政主管部门亦具有不同的法定职责。因此，推定所诉事实行为实施主体应当结合行为发生所处环节阶段、行政机关职责范围等因素综合予以考量。本案中，龙方木、吕修学所诉事实行为发生于原永川区国土房管局作出责令交地决定后，该阶段也正由原永川区国土房管局负责与龙方木、吕修学协商安置补偿事宜，故应当推定强制拆除行为系原永川区国土房管局实施。该推定既符合征地过程中的现实情况，也不会对龙方木、吕修学下一步申请行政赔偿造成任何不利影响。

因此，龙方木、吕修学所举示的证据不能证明所诉事实行为由永川区政府、永川区规资局共同实施，应当根据相关法律法规推定系由永川区规资局实施，永川区政府不是本案的适格被告。

二、关于本案是否符合级别管辖的问题。

如前所述，本案应推定为永川区规资局实施了龙方木、吕修学所诉的事实行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第一项之规定，对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件由中级人民法院管辖。那么，该案按照规定应当由基层人民法院管辖。但是考虑到本案已经开庭审理，且永川区规资局也否认实施了所诉事实行为，故再将该案移送到有管辖权的基层人民法院审理，将不利于节约司法资源和减轻当事人讼累。基于此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条第一款“上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件”的规定，对该案进行审理并作出裁判，符合法律规定。

三、关于龙方木、吕修学请求确认其房屋及构筑物存在漏登情况的问题。

龙方木、吕修学在本案诉讼中举示了无证房屋及构筑物清登申请书、房屋及构筑物等清登申请书等证据，用于证明其房屋清登表存在漏登情形。但是，涉案房屋及构筑物均已灭失，且征地实施部门在责令交地环节中对其房屋及构筑物进行了清理登记，并据此制订了房屋拆迁货币安置补偿方案。因此，鉴于龙方木、吕修学提起本案确认违法之诉的目的在于主张行政赔偿，故其所称漏登无证面积及构筑物是否存在、是否应当赔偿等问题可以在行政赔偿诉讼中予以解决。

综上，在永川区规资局未举证证明涉案房屋系在其不知情的情况下由其他主体实施的情况下，可以根据法律法规推定由其实施了龙方木、吕修学诉称的事实行为。该事实行为作出没有相应法律依据，故应被确认违法。一审法院据此遂判决：确认永川区规资局于2018年6月22日强制拆除龙方木、吕修学房屋的行为违法；案件受理费50元，由永川区规资局负担。

龙方木、吕修学不服一审判决，向本院提起上诉称，1.一审法院审理程序违法，故意撤减了起诉状内容，对代理人资格审查不严格；2.一审法院证据采信错误，导致认定事实不清，前后矛盾，明显偏袒永川区规资局；3.一审判决适用法律错误，根据《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例等相关规定，永川区政府不是实施主体也是协调、组织相关主体，同时也是涉案征地项目的受益主体，故涉案被诉强拆行为应当认定为永川区政府和永川区规资局共同实施。综上，请求撤销一审判决并将本案发回重审。

永川区政府答辩称，永川区政府并未拆除龙方木、吕修学的房屋，不是责任主体。请求驳回龙方木、吕修学的上诉请求。

永川区规资局答辩称，原永川区国土房管局并没有实施拆除龙方木、吕修学的房屋行为。请求驳回龙方木、吕修学的上诉请求。

兴永建司、渝奥公司二审中未向本院提交书面意见。

永川区规资局在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据：

1.龙方木、吕修学户口页；

2.《乡村房屋所有权》（永乡房产字第1040256号）、《集体土地建设用地使用证》（集建2001字第1139号）、丰田村黄泥坡村民小组及丰田村村民委员会出具的《证明》、征地红线和龙方木、吕修学房屋位置套合图。

证据1-2拟证明龙方木、吕修学的房屋位于征地红线范围内。

3.《授权委托书》、五次座谈会议记录及照片、签到册；

4.《责令交出土地告知书》、《责令交出土地决定书》及送达回证；

5.《催领通知书》、送达回证、《存单》。

证据3-5拟证明永川区规资局多次与龙方木、吕修学协商房屋征地拆迁补偿安置事宜未果后，已发责令交地决定责令龙方木、吕修学交出土地并将相应补偿款项以存单方式存到龙方木名下。

永川区政府在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据：

1.《重庆市人民政府关于永川区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2017〕664号），拟证明市政府批复同意征收龙方木、吕修学的房屋所在集体土地。

2.《重庆市永川区人民政府关于征收集体土地的公告》（永川府征公〔2017〕45号）及照片，拟证明用永川区政府公示了渝府地〔2017〕664号征地批复相关内容。

3.《重庆市永川区国土资源和房屋管理关于征胜利路街道丰田村黄泥坡村民小组等2个村4个村民小组集体土地的补偿安置方案的公告》（永国房征补公〔2017〕44号）及照片，拟证明永川区规资局制定并公示了征收龙方木、吕修学的房屋所在集体土地补偿安置方案。

4.《重庆市永川区人民政府关于实施城市规划建设征地拆迁补偿安置实施方案的批复》（永川府地〔2017〕184号），拟证明永川区政府批准同意实施前述征地拆迁安置补偿方案，并明确由永川区规资局组织实施。

龙方木、吕修学向一审法院举示的证据有：

1.身份证复印件，拟证明龙方木、吕修学身份情况。

2.户口簿，拟证明龙方木、吕修学家庭人员情况及住址。

3.《农村土地承包经营权证》，拟证明龙方木、吕修学合法拥有土地承包经营权。

证据1-3还拟证明龙方木、吕修学具有诉讼主体资格。

4.《乡村房屋所有权证》《集体土地建设用地使用证》《证明》两份，拟证明龙方木、吕修学在黄泥坡村民小组拥有合法房屋所有权及集体建设用地使用权。

5.《通知》《龙方木户房屋拆迁货币安置补偿方案》、永川区中船重工智能制造产业园工程建设征地构着物清登表，拟证明永川区规资局已认可龙方木、吕修学有证房屋砖混结构面积176.51平米，冲楼未上证面积12.662平米，共计189.172平米以及其他建构着物等补偿项目数据。

6.无证房屋及构筑物清登申请书、房屋及构筑物等清登申请书、邮寄单及查询单，拟证明龙方木、吕修学已邮寄且永川区规资局已签收，知晓漏登东北面墙突出的房屋面积3.92平米*2层=7.84平米，一楼外通廊（鸡阳坎）面积0.6*8.06=4.83平米以及其他构筑物等项目数据。

7.胜利路街道信公复字第〔2019〕01号；拟证明永川区胜利路办事处经调查后并认可，龙方木、吕修学拥有住宅砖混两层8间176.51平米，冲楼12.662平米，卫生间砖混面积1.2*1.9=2.28平米，砖房、石棉瓦房盖83.648平米以及其他建构筑设施的项目数据。

8.关于龙方木反映断水、电、气、堵塞排水沟和道路等的回复、房屋院坝照片彩色打印件6张；拟证明龙方木、吕修学有合法房屋、院坝等实际情况。

证据4-8还拟证明龙方木、吕修学拥有的房屋包括两部分。

9.中船重工智能制造产业园开工、中船重工智能制造产业园正式开工启动建设，拟证明永川区政府与中国船舶重工集团公司签订了深化合作战略合作协议并为中船重工智能制造产业园项目提供建设用地。

10.中船重工来永考察智能制造产业园建设，拟证明永川区政府组织永川区相关部门负责人协调加快中船重工智能制造产业园项目建设并逐一梳理解决项目建设中遇到的问题。

11.永川府征公〔2017〕45号关于征收集体土地的公告，拟证明征收涉案土地由永川区政府予以公告并组织实施。

12.永川府公开〔2018〕14号《政府信息依申请公开答复书》，拟证明永川区政府确认龙方木、吕修学房屋及承包地在渝府地〔2017〕664号批文征收范围内。

13.扫黑除恶举报线索核查结果告知书、信封封面、官网查询签收单，拟证明重庆市公安局双桥经开区分局黄林等民警核查结果称龙方木房屋被拆是政府行为。

证据9-13还拟证明永川区政府为加快中船重工智能制造产业园项目建设征收拆除了龙方木、吕修学的房屋和土地。

14.《责令交出土地书》（永国房决字〔2017〕23号），拟证明永川区规资局要求龙方木、吕修学交出房屋所占土地的事实行为。

15.（2018）渝0116行初108号《行政裁定书》，拟证明重庆市江津区人民法院经审查认为涉案渝府地〔2017〕664号批复正由国务院法制办进行合法性审查。

证据14-15还拟证明永川区规资局向龙方木、吕修学作出《责令交出土地决定书》的实体和程序违法。

16.视频光盘、微信截图、3-5张照片，拟证明永川区政府、永川区规资局委托兴永建司、渝奥公司对龙方木、吕修学的房屋实施了强拆。

17.受案回执，拟证明龙方木、吕修学房屋财物已于2018年6月22日被毁灭的事实。

18.询问笔录（李腾刚）、证人诉讼权利义务告知书，拟证明渝奥公司部门负责人李腾刚见证了龙方木、吕修学房屋被毁灭的事实过程。渝奥公司是受永川区政府、永川区规资局委托实施的拆除房屋行为。

经一审庭审质证，永川区政府对龙方木、吕修学举示的证据1-3无异议；对证据4-6的真实性认可，但认为与本案没有关联；对证据7的真实性认可，但认为不能达到其证明目的；对证据8中的照片的真实性、关联性均不认可；对证据9-15的真实性认可，但认为与本案没有关联；对证据16中的视频光盘表示由人民法院审核；对照片的真实性不予认可，认为看不出是在强拆其房屋；对微信截图的真实性、关联性不认可，认为永川区政府并未委托他人对龙方木、吕修学的房屋实施拆除；对证据17的真实性无异议，但认为与本案没有关联，也不能达到其证明目的；对证据18的真实性认可，但认为不能证明是政府实施了强拆。

永川区规资局对龙方木、吕修学举示的证据1-3无异议；对证据4、5的真实性认可，但认为证据5与本案没有关联；对证据6的真实性认可，但认为与本案没有关联，达不到其证明目的；对证据7的真实性认可，但认为与本案没有关联；对证据8中的照片的真实性不予认可，认为没有原件，且与本案没有关联；对证据9、10的真实性认可，但认为与本案没有关联，达不到其证明目的；对证据11-15的真实性认可，但认为不能达到其证明目的；对证据16的质证意见与永川区政府的一致；对证据17的证明目的不予认可，认为不能证明永川区规资局实施了强拆行为；对证据18的真实性认可，但认为不能达到其证明目的。

兴永公司、渝奥公司对龙方木、吕修学所举示证据的质证意见与永川区政府一致。

龙方木、吕修学对永川区政府举示的证据1的真实性认可，对其合法性不认可，认为批复作出前没有履行必要的程序，属于超面积报批；对证据2的真实性、关联性、合法性均不认可，认为没有附征地红线图，且张贴公告程序不合法；对证据3的真实性认可，但对其合法性不认可，认为张贴公告程序不合法，且没有安排听证；对证据4的合法性不认可，认为安置补偿方案没有经过征求意见，且标准明显偏低。龙方木、吕修学对永川区规资局举示的证据1的真实性、合法性、关联性认可；对证据2中的征地红线和龙方木、吕修学房屋位置套合图有异议，认为不是经有权机关盖章确认的征地红线图；证据2中的其他证据的真实性、合法性、关联性认可；对证据3中的授权委托书无异议；对照片的真实性予以认可；对五次座谈会议记录的真实性不完全认可；对证据4的真实性认可，但认为告知书与决定书均违法；对证据5中的催领通知书及送达回证的真实性予以认可，但认为内容不合法；对存单的真实性、合法性、关联性不认可，认为未收到。

兴永公司、渝奥公司对永川区政府、永川区规资局举示的证据均无异议。

一审法院对各方当事人提交并经质证的证据认证如下：龙方木、吕修学举示的证据1-5符合证据的真实性、合法性及关联性的要求，予以采信；证据6仅能证明龙方木、吕修学认为征地环节中漏登了其部分房屋及构筑物，从而向征收中心提出申请要求清登，由于涉案房屋及构筑物均已灭失，故对是否存在上述房屋及构筑物的争议，可在行政赔偿诉讼中予以确认，故对其证明目的不予采信；证据7系信息公开回复，与本案没有关联，不予采信；证据8中的回复与本案没有关联，不予采信；证据9、10不能证明永川区政府与永川区规资局共同实施了强拆其房屋的行为，对其证明目的不予采信；证据11符合证据的真实性、合法性及关联性的要求，予以采信；证据12系信息公开回复，与本案没有关联，不予采信；证据13与本案争议事实没有关联，不予采信；证据14、15符合证据的真实性、合法性及关联性的要求，予以采信；证据16中的视频光盘、微信截图及照片既无原始载体以供核实，亦无相关文字资料进行说明，无法证明强拆行为系永川区政府与永川区规资局共同委托第三人实施，仅能印证龙方木、吕修学的房屋已被拆除的事实，各方当事人对于该事实均无异议，故对其证明目的不予采信；证据17仅能证明龙方木、吕修学就房屋被强拆事宜向公安机关报案，不能证明强拆行为系永川区政府与永川区规资局共同委托第三人实施，对其证明目的不予采信；证据18不能证明强拆行为系永川区政府与永川区规资局共同委托第三人实施，对其证明目的不予采信。

永川区政府、永川规资局举示的证据均符合证据的真实性、合法性及关联性的要求，予以采信。龙方木、吕修学如对征地批复、征地公告的合法性有异议，可以另行提起复议或者诉讼予以救济。

龙方木、吕修学二审中向本院补充提交了下列证据：

1. 龙方木、吕修学房屋现场照片二张；

2.询问笔录（龙方志）；

3.询问笔录（张学平）；。

证据1-3，拟证明系永川区政府和原永川区国土房管局组织实施强拆龙方木、吕修学的房屋；提交的新证据均来源于重庆市巴南区人民法院审理的原告龙方木、吕修学诉重庆市永川区公安局行政行为一案（（2019）渝0113行初292号），证据材料系重庆市永川区公安局举证所提供。

永川区政府对龙方木、吕修学举示的证据真实性认可，但认为证据不能证明永川区政府实施强拆房屋行为；永川规资局质证认为不属于新证据，且该证据只能证明于2018年6月22日房屋被拆除的事实，不能证明原永川区国土房管局实施了强拆房屋行为。

前述证据材料，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其根据上述合法有效的证据认定的一审事实，本院予以确认。二审中龙方木、吕修学提交的证据1-3系诉讼之中新出现的证据，该证据真实、来源合法，但不能证明永川区政府、原永川区国土房管局共同实施强拆房屋行为，与待证事实无关联，本院不予采信。二审认定事实与一审无异。

本院认为，一审法院确认龙方木、吕修学所有的位于重庆市永川区胜利路街道办事处丰田村黄泥坡村民小组涉案房屋于2018年6月22日被强制拆除的相关事实各方均无异议，而各方当事人争议焦点在于本案被诉强制拆除房屋行为是否系永川区政府、永川区规资局两个行政机关共同实施，抑或兴永建司、渝奥公司接受上述行政机关委托而实施。

2004年《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款规定，县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。行政主体及整个行政系统承担着执行国家意志的职能，其行为方式是对已经设定的行政权力按照法定程序行使。宪法规定国务院可以行使规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令等行政权力。《中华人民共和国立法法》第五十六条规定，国务院根据宪法和法律，制定行政法规。行政法规的专属职权包括两种：为执行法律的规定需要制定行政法规的事项和宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。“为执行法律的规定需要制定行政法规的事项”主要包括：一是综合性的实施细则、实施条例和实施办法；二是为实施法律中某一项规定和制度而制定的专门规定；三是对法律实施的过渡、衔接问题和相关问题作出的规定。国务院制定的《中华人民共和国土地管理法实施条例》很显然属于第一种情形，即根据2004年《中华人民共和国土地管理法》的授权依据通过行政法规形式作出的实施条例。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告”，该条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”，第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”国土资源部《征收土地公告办法》第七条和第九条其中规定：市、县人民政府土地行政主管部门负责拟定征地补偿安置方案及听取村民意见。第十一条规定：“征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”重庆市人民政府根据本地实际情况制定的《重庆市土地管理规定》第三十七条规定：“征地拆迁、补偿程序与安置程序：（一）征用土地方案依法批准后，由被征用土地所在地的区县（自治县、市）人民政府组织实施并在当地将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积及征用土地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等予以公告；（二）被征用土地的所有权人、使用权人应在公告规定期限内，持土地权属证书到公告指定的土地行政主管部门办理征地补偿登记。逾期不办理登记的，由土地行政主管部门调查确认；（三）区县（自治县、市）土地行政主管部门根据经批准的征地方案和法律法规的规定制定具体的征地拆迁、补偿与安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。征地拆迁、补偿与安置方案报经区县（自治县、市）人民政府依法批准后，由区县（自治县、市）土地行政主管部门组织实施。被征地单位和个人对补偿安置方案提出异议的，由区县（自治县、市）人民政府协调。协调不成的，报请批准征用土地的人民政府裁决。征地拆迁、补偿与安置争议不影响征地行为的实施。”重庆市人民政府还制定了《重庆市征地补偿安置办法》，该办法第三条第一款规定：“市和区县（自治县、市）人民政府应加强对征地补偿、安置工作的领导，土地行政主管部门具体负责实施。”根据上述法律、行政法规、部门规章、地方性规章等规定可知，集体土地征收项目启动、征收土地批复及公告、安置补偿方案批复及公告、安置补偿方案实施、安置补偿标准协调裁决等是一个多层次、多部门、多环节的系统性行政活动。在该过程中，市、县人民政府及其职能部门根据法律、行政法规等规范性文件的规定在不同阶段分别承担和履行不同的职能，相互之间泾渭分明又紧密关联，形成井然有序行政管理体系，并非所有事务和职责均由市、县人民政府全部承担，其中市、县级人民政府土地行政职能部门在征地补偿安置方案正式启动实施之后，明确由其负责承办本辖区内集体土地征收安置补偿相关事务。倘若行政机关职责分工混乱难以分辨，相互之间则会推诿职责，必将造成被征地村民的合法权益难以保障，也不利于征地工作高效有序地推进。本案中，涉案征地项目已依法批准启动，征地安置补偿方案也已经永川区政府依法批准，公告方案中载明征地安置补偿工作由原永川区国土房管局具体组织实施。征地实施过程中，龙方木、吕修学作为被征地人员，因其一直未与征地实施机构就其房屋拆迁安置补偿事宜达成一致意见，并拒绝交出已被依法征收的土地，原永川区国土房管局遂向龙方木、吕修学先后下达《责令交出土地告知书》和《责令交出土地决定书》。由此可见，龙方木、吕修学的房屋被强制拆除发生于本案所涉征地责令交出土地的这一实施阶段。鉴于永川区政府、永川区规资局均否认实施了被诉强拆行为，且一审第三人兴永建司、渝奥公司也否认接受委托实施被诉强拆行为，而龙方木、吕修学提交的公安机关出具的证据中虽称强拆房屋为“政府行为”，但“政府行为”系泛称，其含义可以包含永川区政府、街道办事处以及政府职能部门等行为在内，并未指明某个特定行政机关。永川区政府征收程序中发布过《重庆市永川区人民政府关于征收集体土地的公告》（永川府征公〔2017〕45号），但发布该公告行为并不意味着其后行政机关当然组织实施了拆除龙方木、吕修学的房屋行为。因此，综合责令交出土地该阶段行政机关征地职责所系、以及龙方木、吕修学房屋拆除时点处于责令交出土地阶段的客观状况和举证等情况，推定强拆房屋事实行为的具体实施主体为原永川区国土房管局符合法理和日常情理。同时，推定原永川区国土房管局为强拆行为实施主体，也有利于实现对龙方木、吕修学被强制拆除房屋合法财产权益的保护。一审法院据此判决确认原永川区国土房管局的强拆行为违法，并无不当。龙方木、吕修学上诉认为被诉强拆行为系永川区政府与永川区规资局共同实施，以及兴永建司、渝奥公司接受永川区政府、永川区规资局的委托而实施，但其目前举示证据尚难以证明永川区政府实施了该行为以及兴永建司、渝奥公司系接受委托实施拆除的事实，其上诉请求本院不予支持。

关于龙方木、吕修学上诉提出一审证据采信错误等问题。各方当事人提交的证据已经一审当庭质证，一审法院在充分听取了各方的质证意见后依法进行了认证，并依据行政证据规则予以认定本案证据和事实，同时详细阐述认证理由，并不存在采信证据错误的情形。关于龙方木、吕修学上诉提出被拆除房屋及构筑物的有证面积和无证面积存在漏登记的事实一审未予认定的问题。行政机关强拆事实行为必然会导致房屋财产的相应损失，而对于该损失具体数额，龙方木、吕修学可以与永川区规资局通过协商方式达成调解协议解决，也可以依法通过行政救济或司法救济途径予以主张，从而实现维护其合法权益的目的。一审法院就龙方木、吕修学提出该问题已有针对性地进行了详细评析，其论述事实清楚、理由充分，本院予以肯定并不再赘述。

综上所述，一审判决认定事实清楚、适用法律正确、证据充分、审判程序合法。龙方木、吕修学的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。   

二审案件受理费50元，由上诉人龙方木、吕修学负担。

本判决为终审判决。

审  判  长   邬继荣

审  判  员   龙贤仲

审  判  员   张  莉

二〇一九年十二月十日

法 官 助理   王  堃

书 记  员   李小燕